粮食支持政策弊端凸显 亟待改革

在多年的农业政策支持下，我国粮食生产获得了连续12年的好成绩，粮食供给空前充裕，安全程度大大提高。但是，在粮食供给充裕背景下，原有粮食支持政策的弊端也越来越明显。在新形势下，必须对现有政策制度进行改革和调整，以适应变化了的形势需要。　　　　

我国粮食供求出现了三多一低怪现象　　　　

当前，我国粮食供求市场出现了“三多一低”的怪现象，就是粮食生产量越来越多，进口量越来越多，库存量越来越多，但粮食自给率却越来越低。第一，从生产角度看，多年来，我国通过增加投入、财政补贴、价格支持等政策刺激粮食生产，使得粮食取得了连续11年的骄人成绩。从2003年到2014年，全国粮食年产量由43070万吨提高到60703万吨，11年间产能增加了17633万吨，增长了40.9%。粮食生产中最大特点是生产集中度越来越高，主要表现在两个方面。一方面，粮食生产在向谷物集中。过去11年谷物增产了18312万吨，对粮食增产贡献率为103.9%，豆类、薯类减产了680万吨，对粮食增产贡献率为-3.9%。2015年全国粮食产量达到62143万吨，其中谷物产量为57225万吨，占粮食产量的比重从2003年的86.9%上升到92.1%。在谷物中，玉米增产幅度最大，11年间玉米增产9982万吨，对粮食增产贡献率为56.6%。　　

粮食支持政策弊端凸显 亟待改革

另一方面，粮食生产在向主产区集中。表2是2003年以来粮食生产区域结构变化情况。从中可以看出，2003年以来我国13个主产区产出粮食占全国粮食产量比重由71.00%上升到75.81%，过去11年间我国粮食增加的产量中，有87.58%的增产部分来自主产区的贡献。　　　　

第二，从进口角度看，2003年以来，我国粮食净进口规模越来越大，2003年粮食净进口61万吨，2010年5931万吨，2014年8999万吨，改变中国进出口结构的主要品种是大豆，2003年我国进口2074万吨，2014年7140万吨，11年大豆净进口增长了2.44倍，2014年大豆进口对粮食净进口贡献为74.2%。　　　　

第三，从收购库存储备看，随着粮食综合生产能力的提高，粮食年生产量在11年间先后从4.3亿吨跨上5亿吨进而又迈上6亿吨的台阶。粮食连年大幅度增产，市场出现了阶段性供过于求，为了保护粮农的利益，政府在最低收购价政策之外又出台了临时收储政策，从农民手中大量收购粮食，比如2005年国家按最低收购价从农民手中收购了250多亿斤粮食，到2014年国家按最低收购价和临时收储政策从农民手中收购了2893亿斤，不足10年收购量增加了10.3倍。收购量越来越多，库存量也在快速增长，2004年年末全国粮食商品库存总量为3094亿斤，到2015年7月我国的粮食库存总量已经超过9000亿斤，到年末库存已突破一万亿斤。目前，我国粮食储备率已经超过80%，大大超过世界粮农组织规定的17%~18%的安全储备率水平。　　　　

第四，从自给率水平看，在生产量、进口量和储备量越来越多的情况下，我国粮食的供求关系确实得到了根本性改变，过去是紧平衡，现在是供大于求，并出现了阶段性过剩。以2015年为例，年初粮食库存8000多亿斤，全年粮食生产量12429亿斤，进口量中，大豆1805亿斤，谷物进口假定350亿斤，扣掉出口因素，净进口约在1950亿斤，由此可以测算出2015年全国粮食供给总量为22379亿斤，而我国全社会粮食消费总量也就是12500多亿斤。显然，2015年我国有超出市场需求近一万亿斤的粮食，恰恰是我们退出市场的供给部分。这些粮食假定不过期陈化的话，可供城镇户籍居民十年口粮还有余，可供城乡居民口粮三年还要多，根本不存在所谓粮食供给偏紧的安全问题。按道理，粮食连续十多年增产后，我国粮食自给率应该上升而不是降低，但事实恰恰相反，2005年以来，我国的粮食自给率不断走低，2005年粮食自给率100.90%，2010年90.21%，2013年88.68%，2014年87.09%（见表4）。已经远低于国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）保障自给率在95%以上的要求。造成粮食供给空前充裕、自给率连年迅速下降的原因有两条，一是，将大豆统计在粮食之内，大量进口大豆降低了粮食自给率。严格意义上讲，大豆并不是真正意义上的粮食，是油料作物，也常作为豆制品。如果排除大豆，仅按谷物自给率计算，2001年以来自给率一直在96%以上，2014年为96.73%（见表5）。二是，我们将大量粮食以最低收购价和临时收储政策方式收到仓库里变成储备，造成市场实际供给减少，如果在储备粮少投放、慢投放情况下，国内用粮企业必然会增加便宜的进口粮食进行替代，由此又造成了进口快速增长，自给率随之下降的虚假现象。因此可以说，我国粮食自给率的下降，是伴随着谷物储备率迅速上升发生的，当前我国的粮食供给是历史上最充裕时期。